1.绪论
中共十八大三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“社会治理”的概念。城市流动摊贩的治理是社会治理的重要组成部分，国家的繁荣强盛离不开社会的稳定和谐。而城市流动摊贩的治理一直是社会治理的难点。
贩夫走卒，引车卖浆，流动摊贩从中国古代便已有之。流动摊贩在经营过程中会产生一系列负的外部性，如影响市容市貌、产品质量问题、占道经营影响正常交通秩序等。为此，政府长期以来对城市流动摊贩采取“禁令、限制”的政策。然而，摊贩经济是市场经济的重要组成部分，在增加就业、刺激消费、推动民生、激发市场经济活力和创造力等方面具有巨大的优势。早前李克强总理就在国务院常务会议上强调，要尊重小商贩的利益，他们也是城市活力的一部分。在疫情之下，国家经济面临重大挑战。为了促进经济的复苏，国家更加重视地摊经济。同时，城市流动摊贩属于社会弱势群体，他们的生存权应该得到保障，负外部性不能成为政府强行取缔他们的借口。如何让地摊经济与城市文明和谐共生成为值得全社会共同探究的重要议题。
长期以来，受我国“强政府—弱社会”的传统社会管理模式的制约和影响，我国政府对流动摊贩的治理模式主要还是高度集权的“单中心”行政管理体制，政府占据绝对主导地位。而随着我国市场经济和城市化的不断发展，城市流动摊贩群体不断扩大，这种单一主体治理模式的弊端不断暴露，城市管理人员与流动摊贩的矛盾也日益突出。从“微笑执法”到“眼神执法”，从“围观执法”到“鲜花执法”，近年来各地城市管理部门都在努力创新执法方式，各地城管执法工作也都取得了一定的进展。然而，治理城市流动摊贩仅仅依靠政府部门单一主体是远远不够的，目前城市流动摊贩治理依然面临困境。
社区是指在一定的地域范围内的人们所组成的社会生活共同体，是社情民意、社会基层各种矛盾和问题反映比较集中的地方，它是城市的“细胞”。20世纪90年代以来，以社区为代表的社会自治组织不断强大和发展，公信力不断增强，履行越来越多的服务职能。国家也高度重视社区建设，出台《城乡社区服务体系建设规划（2016-2020）》，将社区服务建设提升到国家政策的层面。在十九大报告中，习近平总书记更是要求“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”目前城市中的人们基本上都成为“社区人”，以社区为纽带联系在一起进行一定程度的自治。因此，我们广泛了解了近年来各地对流动摊贩治理采取的各种措施及其效果后，提出通过社区融入设计流动摊贩治理方案的想法，希望发挥多方主体尤其是社区融入的重要作用来破解流动摊贩的治理难题，让流动摊位不再“流浪”。
2.研究设计
2.1理论研究
2.1.1名词解释
2.1.1.1流动摊贩
流动摊贩在不通过时代的称谓各有不同，例如 “小贩”、“摊贩”、“商贩”、“走鬼”。《辞海》对摊贩的解释是“固定设摊或流动摆摊设摊，从事商品买卖、服务、修理的的个体劳动者”。实际上，摊贩的流动性往往大过固定性。我国《公司登记管理条例》规定，依法在工商部门登记，获得经营许可执照是合法性的先决条件。任何单位和个人不得违反法律规定从事无照经营。我国台湾地区制定专门法律规章用以规范摊贩的经营行为，分类定义了摊贩这一概念， 并规定了不同规则。综合已经发表的研究成果，本文将流动摊贩界定为:为了维持基本生存需求，在未经行政主管部许可的情况下进行露天经济活动的非稳定职业。
流动摊贩具有以下特征:第一，没有固定经营场地，以流动性为主要特征。摊贩的经营地点跟随消费者移动，摊贩收入多少与货品与满足消费者需要的契合度挂钩；第二，不受法律监管。由于流动摊贩不办理营业登记，不缴纳税费，加上频繁流动带来管理上的困难，游离于政府监管真空区域；第三，参与门槛低。相比固定门店经营者，他们没有登记注册的固定注资额限制，流动摊贩投入少量资金购买货品及交通工具就可以开展经营。
2.1.1.2社区融入
社区融入指社区居民认可自身居住的社区，包括其社区建设、社区文化、社区活动的开展、社区基础设施等，并且能够做到自觉维护社区，爱护社区，不破坏社区环境等的行为。
2.1.1.3摊贩治理
流动商贩因自身流动的特性，导致一些经营行为不符合规范，对城市建设、城市环境造成不良影响，而如何适当处理这类不规范行为，并且能够以人道主义方式对待流动摊贩，解决其就业和生活问题，是摊贩治理的主要内容。
2.1.2理论基础
2.1.2.1协同治理理论
协同治理理论是指通过政府与非政府组织合作，协同治理社会公共事务，其前提是治理主体的多元化，包括政府组织、民间组织、企业、家庭以及公民个人在内的社会组织和行为体都可以参与社会公共事务治理；同时其强调政府不再仅仅依靠强制力，而更多的是通过政府与民间组织、企业等社会组织之间的协商对话、相互合作等方式建立伙伴关系来管理社会公共事务。结合我国的国情，在我国实践协同治理理论，需要以政府为核心，社区，社会组织、居民群众等为辅，形成党建引领、多元共治的“一核多元”管理模式。根据十九届四中全会精神，我国政府目前正在转变职能，变全能型政府为服务型政府。根据2017年印发的《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》，我国目前正在建设领导下的政府治理和社会调节、居民自治良性互动机制，使社区成为治理体系中的重要组成部分。多中心理论强调治理主体多元化，与我国目前改革方向有着契合点，为我们本次研究城市流动商贩治理提供了有力的理论基础。
2.1.2.2社区融入理论
社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活空间，是人们在同生活中存在和形成的功能上、组织上、心理情感上的联系，并由这种联系组成的人类生活共同体。作为国家和社会的沟通桥梁，社区是城市最基层的单元，也是联系服务群众的“最后一公里”。社区融入是指社区中的个体或群体能够平等参与社区活动、社区管理与社区决策，有效享受社区服务，实现不同群体间的和谐共处。社区融入是在社区范围内的社会融入。而社会融入一词最早是由涂尔干《社会分工论》提出，是一个多维度的动态的演进过程，它涵盖了经济、社会、文化和心理等三个依次递进的层面。对于城市流动摊贩来说，社区融入可从四个方面去把握：（1）角色融入，社区为流动摊贩提供优质的居住环境，配套设施，使得他们认识到自己是社区的一份子，是社区的主人；（2）行为融入，面向此类流动摊贩开展社区活动，宣传社区文化，使其参与到社区中的各种活动并愿意为社区承担自己的责任，自觉规范自身行为；（3）情感融入，通过人际交往增进流动摊贩对于居民以及社区的感情（4）价值融入，流动摊贩在参与社区事务中获得价值感，成就感，从而牢牢融入社区，自觉维护社区。本课题以社区融入为视角和基础去设计城市流动摊贩治理的有效方案。
2.1.2.3社区治理
社区治理是指政府、社区组织、居民及辖区单位、营利组织、非营利组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程与机制。作为现代治理体系中的重要组成部分，社区治理是治理理论在社区领域的实际运用，是指对社区范围内的公共事务进行治理。对于我国现阶段社区治理，王振坡等人认为不能仅仅依靠政府权力让渡，还需要将社会组织引入社区治理，要逐步建立和完善以社区自治组织为核心的社区组织网络。曹海军、鲍操认为通过民主协商、公众参与才能有效进行社区治理。宋蔚、王斌认为社区治理应运用网络化治理，以达到共建共治共享。近年来国家高度重视社区治理，习近平总书记强调：“社区虽小，但连着千家万户，做好社区工作十分重要”。自“十一五”以来，我国连续发布了《“十一五”社区服务体系发展规划》，以及“十二五”发布的《社区服务体系建设规划（2011-2015）和“十三五”发布的《社区服务体系建设规划（2016-2020）》等，扩大了社区服务的内容。本课题组旨在推动流动摊贩主动融入社区并作为社区治理多元主体的一部分，对社区治理贡献自己的力量，同时能够改善自身生活环境，更好地融入城市生活。
2.2实证调研
2.2.1调研对象
调研对象为来自扬州市、巢湖市、青州市、常熟市和厦门市五地的城管队员、社区工作人员和社区居民。调研中共发放问卷本次问卷316份，回收有效问卷316份，有效应答率为100%。在提交有效问卷的居民中有47%为18-30岁人群，34%为30-50岁人群，50岁和18岁人群较少。
2.2.2调研方法
2.2.2.1文献资料法
实践开始前，团队成员通过查阅相关文献及新闻报道，了解政府对城市流动摊贩的相关政策和各城市社区建设的基本情况。同时团队阅读学习了大量有关社区融入和流动摊贩治理的文献资料，确立了社区融入、社区治理和多中心协同治理这三个基本理论，为接下来的实地调研奠定了坚实的理论基础。
2.2.2.2问卷调查法
课题组通过向市民和流动摊贩发放问卷，获取市民对于流动摊贩的态度以及摊贩对于城市归属感情况等从而进行数据分析。
2.2.2.3访谈调查法
课题组与居委会人员、城管、居民以及流动摊贩进行面对面访谈，了解各方面人员的想法以及态度，为课题的展开以及对策提供导向性基础。
3.调研结果分析
3.1五地摊贩治理政策和现状分析
2020年全国“两会”提出：保留地摊经济，给底层群众一点温暖。中央文明办也明确表示，在今年全国文明城市测评指标中不将占道经营、马路市场、流动商贩列为文明城市测评考核内容。
同时，我国进一步深化城市管理执法体制体制，将执法重心下移到基层。
随着城市管理网格化的不断发展，街道和社区越来越成为摊贩治理的重要力量。
3.1.1巢湖市
巢湖市目前的流动摊贩治理主要根据2019年修订的《合肥市摊点管理规范》和《合肥市市容和环境卫生管理条约》，按照治乱、减量、规范、提档和疏堵结合的工作思路规范管理流动摊贩。同时从今年起巢湖市大力推进城市综合行政执法体制改革，开始着力解决乡镇街道城管无行政执法权的问题。
3.1.2扬州市
扬州市邗江区城管局对于流动摊贩占道经营采取的方式是，第一次耐心劝导，第二次按照“纵向到底，横向到边”的原则，依法对限期整改不到位的摊贩采取强制措施。而广陵经济开发区城管大队采取的原则是“有规定、有时间段”。摊贩选点一般都是不影响交通且离居民区相对近的地点，摆摊时间段是早上8点前和晚上18:00-21:00。近些年来，扬州市号召城管力量下沉到社区，形成了城管执法，社区管理的模式。
3.1.3厦门市
厦门市对于申请了固定流动摊位点的人摊贩采取摊规点制度，设置指定的“摊规点”。摊主们要在固定区域、固定时间经营，除此之外，摊主都要签订“门前三包”责任书及食品安全承诺书，严格落实卫生保洁、垃圾分类等要求，同时要在摊车上张贴实名登记的信息公示卡，接受群众监督。而对于非摊规点的摊贩，厦门市针对流动摊贩采取备案制度，争取使其转向合法摊规或者合法工作。
3.1.4青州市
青州市城管局对于流动摊贩治理采取“三部曲”：
一是坚持堵疏结合，以疏为主的治理模式。以疏为主，引导占道摊点进入市场经营。在居民区周边集贸市场少、流动摊贩聚集的路段，本着“不影响交通、不影响市容、方便群众生活”的原则，结合居民小区的分布情况，兴建便民利民的农贸市场，或利用空闲场地规划、建设一批简易市场，同时采取降低市场管理费用、减免税收等政策，就近引导流动摊贩进入市场合法经营，尽可能保证居民进得去，留得住。与此同时，建立临时疏导点，方便于时令水果、蔬菜的经营。本着堵疏结合的原则，加大动态管理和长效管理力度，目前青州市城区共设置农贸市场4处，临时疏导点12处。
二是巩固落实长效管理机制，划定权责范围，全面落实“门前五包”责任制。同时，强化路面管理（实行全方位、全天候、错时无缝隙管理）以点带面，整体推进，使占道经营等违规行为得到有效控制。
三是落实岗位责任制，进一步完善处罚标准与考核机制，激发基层执法人员的责任心和积极性，有效遏制违章占道经营的回潮现象。
同时通过调研发现，虽然自城市管理网格化以来，社区是城市管理的最基层单位，但对于协助城管开展城市管理工作方面，社区的参与度并不高。以扬州市、厦门市和青州市为例，虽然都在逐步实践城管力量下沉社区，管理政策主要是网格化管理的模式，实行分组分片责任制，但在城市管理工作中，城管部门与社区基层合作互动方面存在的问题。社区负责人对于本社区流动摊贩的身份信息、摊点选址、开张时间段等信息知之甚少，从而在协助城管局工作时，无法及时向城管队员反映违章占道、噪音扰民、垃圾乱丢等流动摊贩治理中常见的难以处置的问题，无形中降低了城市管理的工作效率，使市容乱象无法得到及时有效的整改。
与上述三城的情况稍有不同，常熟市的社区与城管部门则经常出现职位交叉、渠道不畅、多头指挥等情况，两大治理主体缺乏沟通，职责分离。在常熟市，每个社区都有兼职的网格员，综合执法局也有专职的网格员，他们会在辖区进行巡逻，看到流动摊贩，会通过合法合理的手段告知摊贩不要在周边经营。分离的管理常常会造成社区的不作为，例如社区发现了流动摊贩超出了经营区域或者出现其他问题，因为执法权的缺乏和上报途径的限制，往往选择无视。与此同时，社区和居委会内部没有成立与流动摊贩治理相关的负责小组，人手的匮乏也成为社区因工作负担大而不作为的原因。
然而社区在流动摊贩治理中的角色缺失，只是在政策落实过程中的其中一个问题。虽然政策导向朝着“地摊经济”方向发展，但复苏“地摊经济”并不是说一放了之，重走老路，而是对城市治理能力提出了更高的要求。城管部门在与流动摊贩的交涉中就频频出现“拦路虎”。
首先值得肯定的是，在对于流动摊贩的治理上，城管的暴力执法现象正在不断减少，人性化原则和柔性化手段越来越多的融入到了城管工作中。由于一系列措施的实施，大多数城管也都持证上岗、主体合法。
然而即使正在逐步放宽流动摊贩治理标准，城管队员工作也已经主要以劝导为主，但仍然存在大量流动摊贩无视规定，在非指定区域和非指定时间内摆摊经营。与此同时，摊贩在摆摊过程产生的城市垃圾、摆摊摊贩的所出售物件质量问题难以保证等问题依然没有得到有效解决。上述“拦路虎”在五城调研中都频繁出现，成为城市治理流动摊贩过程中共性的难点和痛点。
3.2问卷结果分析
3.2.1居民光顾流动摊贩的次数
在调查中发现，63%的社区居民偶尔光顾流动摊贩，16%的居民频繁光顾，4%几乎每天都去购置商品，但也仍有17%的居民从来不去。
由调研结果可知，大部分居民还是习惯光顾社区流动摊贩来解决生活所需。
3.2.2居民对地摊经济的利与弊的看法
在对“地摊经济的利与弊”的调查中，大多数居民对于笔者罗列的地摊经济带来的好处认同比例大致相同，这反映出流动摊贩在城市建设中能起到一定的积极作用，与此同时，地摊经济也能够为城市发展贡献力量。
然而，凡事皆有两面性。在问及地摊经济的弊端时，24%的居民认为流动摊贩的“商品质量参差不齐”，19%的居民认为“影响市容卫生”，18%的居民认为影响交通，认为“噪音扰民”和“增加城市管理难度”的人数比例相同。由此可见，复苏“地摊经济”并不能一放了之，流动摊点造成的城市问题仍然是城市治理的一大痛点难点，需要加强法律约束和道德引导。
3.2.3居民对于流动摊贩的态度
调查结果显示，，有75%的居民认为流动摊贩“可以存在，但需要加强管理”，22%的居民认为应该“大力支持，充分释放低碳经济活力”，只有3%的居民认为流动摊贩“应该予以取缔”。
流动摊贩这一群体背后是一种双向需求关系：既解决了一部分的就业生计问题，也使消费变得更为便捷。地摊由于省去了门店所需的房租、水电等费用，所以地摊上售卖的商品往往比在门店出售的同类商品更为便宜，同时也大大便利了大家的日常消费。
同时由于流动摊贩这一群体本身的特殊性：生计困难、流动性大等，大多数居民肯定了他们存在的合理性。但并不是放任不管，在加强管理的前提下，充分释放经济活力。
3.2.4社区居民对于流动摊贩治理主体的看法
通过调查而可知，48%的居民仍然认为治理主体只有政府（包括城管），仅有少数居民了解其他治理主体，例如城市社区、行业协会和一些非政府组织等。
3.2.5居民对于社区对于流动摊贩的关怀的了解程度
随着城管权力下放的不断深入，社区在城市治理中起着举足轻重的作用，而这一调研结果却反映出社区在流动摊贩治理中的角色缺失问题，有37%的居民认为社区很少关心流动摊贩，社区内部出现失责、职责不明等情况，作为社区负责人，一定要在内部体系内成立一定的奖惩措施，工作分配到个人，提高办事效率。37%的社区居民对于本社区的工作不了解、不上心，所以作为居民，要及时做到监督督查，辅助社区完善城市治理工作，
3.2.6社区活动中流动摊贩的参与程度
由调查可知，45%居民对于社区活动是否有摊贩参与表示不了解，绝大多数表示“偶尔有摊贩参加”和“基本没有”。
而后问及“摊贩参与度较少的原因”时，居民对于笔者罗列的“对社区没有归属感，对社区活动不关心”、“工作繁忙”、“社区活动吸引力不够”、“社区宣传不到位，摊贩不知道”等因素认可度比例大致相同。
流动摊贩绝大多数在城市中的社区摆摊，因为靠近居民区，人力量巨大。然而即使每日生计于此，摊贩对于社区的认同感却不高，在社区对与流动摊贩治理欠佳、关怀不够的情况下，摊贩作为外地劳务群体所感到的疏远感让自发建设城市的欲望大大减弱，这无疑为城市治理增加了困难。
3.2.7居民对于社区参与治理流动摊贩的看法
有75%的居民认为“十分有必要，社区是治理主体“，分别只有7%和19%的居民认为“没有必要”和“不太清楚”。
当问及“发挥社区在摊贩治理中的作用有哪些制约因素”时，认为“社区制度等相关建设和服务还不完善，社区没有能力和意识去治理摊贩”、“政府全权主导负责，社区有心无力”、“摊贩具有流动性，社区不好管理”、“社区资源比较匮乏，如专业人员不足、活动资金不充分”等原因的居民比例大致相同。
这一调研结果反映出，虽然有城管权力下放社区的号召，但具体的落实效果欠佳。社区这一主体在流动摊贩治理中依然是一个“陌生人”。而背后的原因分析却是多主体共同导致的，首先是城管依然没有转换角色，其次是摊贩自身的流动性问题，这都成为政策具体实施的“拦路虎”。
4.治理新模式的展望：社区融入
本课题以社区融入为视角设计流动摊贩的解决方案，发挥社区主体的重要作用，从过去片面的“堵”向有序地“疏”转变，让流动摊贩不再“流浪”。主要从规范性和制度性两个层面着手课题研究。
4.1规范性层面：以社区融入为理论视角，从四个方面设计城市流动摊贩治理的具体措施
1.角色融入。以社区为依托向流动摊贩开展社区教育和文化宣传，增强流动摊贩的社区认同感
2.行为融入。鼓励、支持和引导流动摊贩参与社区治理和社区活动，提升流动摊贩的社区主人意识和社区责任感
3.情感融入。通过社区关怀增强流动摊贩的社区获得感，提升其对社区和城市的情感认同
4.价值融入。结合积分制考核对流动摊贩在社区服务方面给予相关优惠政策，增强流动摊贩的社区价值感。通过社区融入，使流动摊贩真正成为社区的主人，为流动摊贩治理提供社区依托。
4.2制度性层面：依托社区建立城市流动摊贩治理的制度体系
1. 结合城市管理执法重心下移，将城市流动摊贩治理融入社区网格化治理体系之中。
2.结合大数据技术，在社区层面建立流动摊贩治理的精准制度安排，实现分时、分区精准治理。
3.探索建立由党组织、街道、社区、摊贩和社会组织等主体共同参与的、党建引领的共治共建共享的社区治理协商制度平台。
5.结语
“城管”和“摊贩”是当代中国社会中两个十分特殊的群体。城市流动摊贩治理已成为近些年的社会热点和难点，亟待全社会的关注和解决。治理流动摊贩问题，既不能一味的“政府控制”，也不能纯粹的“摊贩自治”，而需要结合中国国情，发挥多方主体特别是社区这一主体的重要作用，通过社区融入设计摊贩治理模式，让流动摊贩自觉规范自身行为，让城市流动摊位不再流浪。
<参考文献>
1.陈刚华、唐林、黄诗凡，《从“愁城难解”到“城人之美”—基于湖北省武汉市流动摊贩的治理新模式探究》，华中师范大学，2018
2.熊兢，《农民工城市居住方式对社区融入的影响》，《探索》，2018（02）
3.王振坡，《新时代我国转型社区治理模式创新研究》，《城市发展研究》，2020.1
4.曹海军、鲍操，《社区治理共同体建设—新时代社区治理制度化的理论逻辑与实现路径》，《理论探讨》，2020.1
5.宋蔚、王斌，《网络化治理理论与社区治理路径创新》，西南大学，2019
6.潘婷，《个案工作介入“老漂族”社区融入的研究》，华中科技大学，2018
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